陳紅霞 胡玥

　　隨著我國城鎮化進程從高速擴張邁向存量優化的新階段，城市更新已成為推動高質量發展與提升居民生活質量的關鍵路徑。黨的二十大提出實施城市更新行動，2025年中央城市工作會議提出“以推進城市更新為重要抓手”，黨的二十屆四中全會《建議》強調“堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新”。2024年末，寧波市城鎮化率達到80.9%，城市發展正經歷從“增量擴張”向“存量更新”的歷史性轉變。推動低效用地再開發，不僅是實現土地資源節約集約利用的必然選擇，更是促進城市內涵式發展、提升人居品質的關鍵途徑。城市更新賦能低效用地再開發，是推動寧波實現發展動能轉換、空間格局優化、功能品質躍升的戰略支點，要以政策創新、功能融合、利益平衡和可持續發展為導向，為低效用地再開發提供新的實踐路徑。

　　強化技術支撐，推進政策體系的集成創新

　　提高低效用地再開發專項規劃精準性。一是強化頂層設計與規劃引領，確保更新項目與城市總體發展戰略相契合，實現空間布局的優化與功能的合理配置。二是利用數字化平臺和“用地體檢”工具，實施全面調查與評估，精確識別低效用地，確保規劃的科學性和可行性。三是制定針對性的再開發計劃，運用數字孿生技術構建城市數字模型，模擬不同規劃方案對城市形態、交通狀況和環境質量的影響，篩選出最契合城市發展需求和居民利益的再開發方案。

　　推進低效用地政策體系的集成創新，構建涵蓋戰略、機制、標準三個維度的制度框架。首先，在戰略維度上，以《國土空間總體規劃》為指導，與全省“2070”工業集聚區規劃相銜接，明確城市發展的空間重構路徑。其次，在機制維度上，構建綜合性的政策工具箱。包括增強容積率獎勵與稅收優惠的力度，強化激勵機制；針對土地、產權等核心難題建立靈活高效的解決機制，如創新土地供應方式，通過市場化配置實現降本增效等；建立政策協同機制，加強各部門間的溝通與協作；建立政策效果評估機制，定期跟蹤評估，及時調整優化。再次，在標準維度的考量上，著重量化指標的動態調整機制，通過分類、細化定量指標，確立經濟效能、空間效能及社會效益三個維度的核心指標體系。引入第三方對再開發項目進行社會效益評估，以促進低效用地的認定從傳統的“粗放判定”向更為精準的“畫像式評估”轉變。

　　促進區域協同，實現城市用地的功能融合

　　城市更新將城市視為一個有機整體，其各類功能空間彼此關聯，相互作用，共同促進發展，為此，需強化區域間的合作與聯動，推動低效用地再開發項目與周邊區域的協同發展。通過建立跨區域協調機制，促進信息共享、資源互補和政策協同，實現區域發展的整體提升。

　　在功能融合方面，根據低效用地所在區域的功能定位和發展需求，合理布局再開發項目，推動產業轉型升級和城市功能完善。根據區域空間功能定位，針對性制定低效用地再開發的空間策略：一是加強內圈層功能疏解。對城市核心區域非必要功能進行優化調整。二是實施中圈層結構調整。對城市次核心區域的功能進行優化重組。三是推動外圈層聚集整合。通過科學規劃，引導產業和人口向外圍圈層有序聚集。一方面，在外圍圈層打造特色產業園區，吸引相關企業和產業鏈上下游企業入駐，形成產業集聚效應，提高土地利用效率和產出效益。另一方面，加強外圍圈層的交通、通信等基礎設施建設，提升區域的可達性和便利性，為產業發展提供有力支撐。

　　平衡利益分配，鼓勵多元主體的共同參與

　　首先，要構建靈活且公正的動態化退出機制。這一機制應確保在項目進展不順或預期目標無法實現時，相關主體能夠有序且公平地退出，從而避免資源浪費和利益沖突。其次，建立合理的利益分配機制，平衡各方利益，確保在項目成功實施后，所有參與者都能獲得與其貢獻相匹配的回報。此外，需注重長期效益與短期利益的平衡。通過設立專項基金或投資回報機制，引導各利益主體不僅關注眼前的經濟利益，更要著眼于區域的長遠發展和土地資源的可持續利用。

　　在多元共治的框架下，拓寬多元主體參與渠道，鼓勵多方主體共同參與再開發。一是搭建由政府、企業、社會組織、居民等多方參與的協商平臺，促進各方溝通，形成共識，為利益平衡奠定基礎。二是深化信息公開機制，保障各方知情權，確保再開發過程中的決策透明化。三是強化社會組織的作用，利用其在資源整合、溝通協調等方面的優勢，推動各方協同合作，形成合力。

　　融入“雙碳”目標，堅持因地制宜的發展路徑

　　一方面，將“雙碳”目標深度融入再開發全過程，大力發展綠色產業、綠色建筑、綠色交通，強化生態修復。推廣綠色建筑和節能技術，將海綿城市理念、綠色建筑標準、可再生能源應用等融入更新全過程。二是充分考慮項目對周邊環境的影響，采取科學合理的施工方式，減少對生態系統的破壞。三是結合城市更新的實際需求，大力發展循環經濟、綠色制造等產業，形成綠色低碳產業體系，為城市可持續發展注入新的活力。

　　另一方面，根據不同區域特點實施差異化開發模式，實現經濟、社會、環境和文化等層面的可持續發展。一是科學謀劃低效用地再開發時序，堅持城市結構優化優先、公共利益保障優先、歷史文化保護優先以及綠色韌性建設優先。二是精準施策，針對不同區域、不同類型的低效用地，制定差異化的再開發策略。三是開展低效用地再開發評價，構建低效用地再開發多維度評價機制，不僅要考慮土地的利用效率和經濟價值，更要關注其對城市整體風貌、生態環境、社會功能等維度的綜合影響。

　　（作者單位：寧波大學法學院）