魏后凱

　　打贏脫貧攻堅戰，如期實現全面脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾，也是實施鄉村振興戰略的重要基礎。習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出，要接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制。接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，是脫貧攻堅與鄉村振興交匯和過渡時期的一項重大戰略任務。圓滿完成這一任務，必須準確理解有效銜接的豐富內涵，科學設置接續和銜接的過渡期，把有效銜接與平穩轉型有機結合起來，推動形成制度化、常態化的長效機制。

    有效銜接是一個多層次、多領域、多視角的綜合概念

    打贏脫貧攻堅戰是黨中央提出的三大攻堅戰之一，其目標是到2020年確保現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困；鄉村振興戰略是黨的十九大提出的七大戰略之一，其目標是到2050年鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。全面脫貧是確保全面建成小康社會的底線要求和硬任務，鄉村振興則是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重大戰略舉措。二者雖然在實施時間、對象和貧困瞄準上有所不同，但其目標具有一致性，都指向實現共同富裕。而從保障工作連續性和階段性統一的角度看，實現二者有效銜接是實現其目標的應有之義。一方面，脫貧攻堅以建檔立卡貧困人口和貧困地區為對象，解決了農村絕對貧困問題，彌補了鄉村振興的最突出短板，將為實施鄉村振興戰略奠定堅實基礎。另一方面，鄉村振興是脫貧攻堅的接續戰略，是對全面脫貧成果的鞏固和提升，有利于激發農民增收致富的內生動力，形成穩定減貧的長效機制。統籌做好有效銜接，可以促使二者實現互促共進、平穩轉型。

    全面脫貧與鄉村振興的有效銜接是一個多層次、多領域、多視角的綜合銜接概念。一方面，從實施路徑看，鄉村振興包括鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，脫貧攻堅包括產業扶貧、人才幫扶、文化扶貧、生態扶貧、黨建扶貧等，需要打通二者之間的銜接渠道，實現相互交融、相互促進。另一方面，從主要內容看，應著重做好觀念、規劃、體制機制和政策的有效銜接。觀念銜接方面，傳承并發揚“精準”理念，實現由“被動扶”到“主動興”的轉變，全面激發農民的內生動力。無論是對農業的支持保護還是對農村地區的支持，都應實現“精準”。在規劃銜接上，將鞏固脫貧成果和新減貧戰略納入“十四五”規劃和鄉村振興戰略第二個五年規劃，做好時序和內容銜接。在體制機制銜接上，借鑒脫貧攻堅形成的領導體制和工作機制，豐富和完善鄉村振興體制機制，激發市場、主體和要素活力。在政策銜接上，從實際出發，采取差別化的辦法，對脫貧攻堅的特惠性政策實行分類處置，促使其向常規性、普惠性、長期性政策轉變。特別是，在交匯和過渡期內，新出臺的全面脫貧措施要考慮可持續性，有利于增強內生動力，以為今后納入鄉村振興戰略奠定基礎。

     科學設置有效銜接的過渡期、推進策略和評價標準

    做好全面脫貧與鄉村振興有效銜接，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，是一個漸進的接續過程，需要設置一個合理的過渡期。原因在于，一方面，一些已脫貧人口和已摘帽貧困縣，脫貧質量還需要全面提高，脫貧成果還需要全面鞏固，“對退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現有幫扶政策總體穩定，扶上馬送一程”。另一方面，目前脫貧攻堅任務還很艱巨，需要全面解決剩余貧困人口的脫貧和貧困縣的摘帽，集中兵力打好深度貧困殲滅戰；需要加快建立防止返貧監測和幫扶機制等；還需要制定實施2020年后的減貧戰略和政策，逐步將減貧納入常規貧困治理軌道。而銜接過渡期的設置，則應綜合考慮成果鞏固、平穩轉型等多方面因素，既不能太短，也不宜過長。如果過渡期太短，不利于鞏固脫貧成果和提高脫貧質量，也不利于系統謀劃國家減貧戰略的轉型和新舊政策的銜接；如果過渡期太長，將不利于鄉村振興戰略的全面實施，不利于盡快建立減少相對貧困的長效機制。

    接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，需要傳好接力棒，分階段梯次開展。一是分階段安排。2020年前，以脫貧攻堅為重心，將鄉村振興舉措全面融入脫貧攻堅行動之中，做好脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接；在過渡期內，統籌做好全面脫貧與鄉村振興銜接工作；過渡期之后，把農村減貧納入鄉村振興戰略，并將“三農”工作重點轉移到鄉村振興上來，實現減貧戰略和工作體系平穩轉型。二是分梯次推進。有條件的發達地區可率先實現工作重點轉移和減貧轉型；其他非貧困地區，2020年后要盡快實現重點轉移和減貧轉型；貧困地區在過渡期內，重點鞏固脫貧成果，提高脫貧質量，過渡期后實現重點轉移和減貧轉型。

    全面脫貧與鄉村振興能否實現有效銜接，事關全面建成小康社會大局，判斷二者銜接是否有效，可參照以下幾個評價標準：一是全面脫貧成果進一步鞏固，脫貧質量全面提升，已脫貧人口穩定脫貧，返貧現象和新增貧困人口得到有效防止；二是減貧戰略和工作體系順利實現平穩轉型；三是新的減貧戰略和政策框架初步形成，并納入鄉村振興戰略和相關政策之中。

    減貧戰略和工作體系平穩轉型、扶貧資金有序轉向是實現有效銜接的基礎工作

    推進減貧戰略平穩轉型。在完成脫貧攻堅目標任務后，我國的減貧戰略將由絕對貧困治理向相對貧困治理轉變。解決農村相對貧困問題，逐步建立保證農民持續穩定增收的長效機制，將成為鄉村振興戰略的重要任務之一。在這種戰略轉型過程中，關鍵是要建立長短結合、標本兼治的體制機制。對于那些短期性問題，盡快在交匯和過渡期內解決；對于那些長期性問題以及脫貧后待完成的任務、工程、項目等，統籌納入鄉村振興戰略，分階段逐步解決。

    推進減貧工作體系平穩轉型。我國脫貧攻堅之所以能夠取得舉世矚目的顯著成效，最為關鍵的是充分發揮中國特色社會主義制度優勢，建立了一套完整的減貧工作體系，包括組織領導、駐村幫扶、資金投入、金融服務、社會參與、責任監督、考核評估等。這些制度為鄉村振興提供了有益經驗借鑒，有的可以直接或經過改造延用，有的則可以提供重要參考。目前，脫貧攻堅中的一些有效做法，如明確黨政一把手是第一責任人，要求省市縣鄉村五級書記一起抓，實行中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制等，已經被吸納到鄉村振興戰略中。

    推進扶貧資金有序轉向。近年來，我國各級政府投入了大量扶貧資金，僅中央專項扶貧資金就從2015年的461億元增加到2019年的1261億元。2020年，中央財政將繼續較大幅度增加中央專項扶貧資金規模，新增資金向受疫情影響較重地區適當傾斜。為體現農業農村優先發展的總方針，各級政府應進一步加大鄉村振興資金投入，建立財政投入穩定增長機制，確保鄉村振興財政資金投入有大幅增長，其增速明顯高于一般公共預算支出增長速度。全面建成小康社會后，國家扶貧資金投入在保障鞏固脫貧成果的基礎上，應逐步轉移到鄉村振興上來，集中加大對相對貧困的治理力度。同時，應對政府各種涉農財政資金進行整合，充分發揮綜合效應。

    實現有效銜接需要考量的其他重要因素

    梳理、評估、處置現行脫貧政策。在脫貧攻堅過程中，從中央到地方，各級政府都制定實施了一系列政策措施，形成了較完整的政策體系。2020年后，要對現行脫貧政策進行全面梳理，對其適應性進行科學評估，并按照以下原則實行分類處置。一是保留一批。對于基礎設施、公共服務、人居環境整治、扶貧公益性崗位、控輟保學等政策措施，可直接納入鄉村振興的常規性政策中。二是延期一批。對于易地扶貧搬遷等政策，尚需要做好后續扶持工作，資金和政策支持需適當延長一段時間。三是整合一批。對于產業扶貧、扶貧就業車間等措施，在調整升級后可納入鄉村振興的常規性政策中；對于保障兜底、醫療扶貧等措施，在經過改造完善后應納入統一的社會保障體系，但應防止過度保障和過度醫療問題。四是取消一批。主要是指那些臨時性或者已經完成歷史使命的政策措施，如貧困戶危房改造扶貧政策等。

    高度重視扶貧資產的后續經營管理。長期以來，各級政府、金融機構和社會力量將大量資金投入扶貧領域，在全國形成了規模龐大的扶貧資產，包括基礎設施、公共服務、產業發展（資產收益）以及易地扶貧搬遷類資產等。這些扶貧資產大多產權、責任、利益不夠明晰，后續管理機制尚未建立。當前，應盡快開展清資核產工作，明確扶貧資產的所有權和收益權，加強后續經營管理、維護和監督，切實保障集體和農民的合法權益。有的產業如光伏產業，較大程度上依靠政府支持或補貼，如何增強此類產業的市場競爭力需要盡早予以考量。

    將現行貧困縣政策整合到欠發達地區發展政策中。近年來，中央再三重申，對貧困縣摘帽實行“四不摘”政策，即不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監管。在過渡期內，對面臨困難的已摘帽貧困縣應繼續給予資金和政策扶持，以增強其內生發展動力。為促進區域協調發展，在過渡期之后，應綜合考慮相對貧困發生率、基本公共服務水平、居民人均收入、人均財政收入等指標，精準劃定欠發達地區，制定實施欠發達地區發展政策，并將現行貧困縣政策整合后納入其中。

    （作者系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、農村發展研究所所長）