穆虹

    黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），貫徹黨的十九大精神，對“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”作出系統安排，闡明了生態文明制度體系在中國特色社會主義制度和國家治理體系中的重要地位，明確了堅持和鞏固生態文明制度體系的基本內容，提出了不斷完善和發展的總體要求和重點任務。這充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對生態文明建設的高度重視和戰略謀劃，順應了人民群眾對美好生活的熱切期待，彰顯了堅持和完善生態文明制度體系在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要意義。我們要認真學習、深刻領會、堅決落實好這一戰略部署。

   　一、牢牢把握堅持和完善生態文明制度體系的總體要求

　　將生態文明制度建設作為中國特色社會主義制度建設的一項重要內容和不可分割的有機組成部分，是由中國特色社會主義制度的內在要求決定的。黨的十七大報告第一次明確提出建設生態文明的要求。黨的十八大報告把生態文明建設納入“五位一體”總體布局。黨的十八屆三中全會要求加快建立系統完整的生態文明制度體系。黨的十八屆四中全會提出用最嚴格的法律制度保護生態環境。黨的十八屆五中全會確立了包括綠色在內的新發展理念，提出完善生態文明制度體系。黨的十九大報告指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國。

　　黨的十八大以來，我們黨關于生態文明建設的思想和實踐不斷豐富和發展。在“五位一體”總體布局中生態文明建設是其中的一位，在新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略中堅持人與自然和諧共生是其中一條基本方略，在新發展理念中綠色發展是其中一大理念，在三大攻堅戰中污染防治是其中一大攻堅戰。這些重要部署和要求充分體現了習近平生態文明思想，體現了我們黨對生態文明建設規律的把握，體現了生態文明在新時代黨和國家事業發展中的地位。黨的十九屆四中全會《決定》全面貫徹了黨的十八大以來黨中央關于生態文明建設的決策部署，進一步明確了堅持和完善生態文明制度體系的總體要求。

　　踐行綠水青山就是金山銀山的理念。習近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”這是重要的發展理念，體現了人與自然和諧共生的價值取向。我國經濟進入高質量發展階段，生態環境的支撐作用越來越明顯。要正確處理生產生活和生態環境的關系，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。

　　堅持綠色發展。這是建設美麗中國的重要基礎，也是推進現代化建設的重大原則。中國的發展絕不能以犧牲環境為代價，要堅持生態優先、綠色發展，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，從技術、經濟、法治、教育等方面綜合施策，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，從源頭上推動實現綠色轉型，降低資源消耗、減少污染排放、防止生態破壞。

　　加快污染防治。圍繞著力解決突出環境問題，堅持全民共治，源頭防治，深化體制機制改革，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，完善污染防治區域聯動機制和陸海統籌的生態環境治理體系。明確環境治理中各主體的責任義務，政府履行主導職責，企業承擔主體責任，社會組織和公眾發揮參與和監督作用。

　　筑牢生態安全屏障。這是建設美麗中國的長遠大計。要統籌山水林田湖草一體化保護和修復，加強對重要生態系統的保護和永續利用，構建以國家公園為主體的自然保護地體系，加強長江、黃河等大江大河生態保護和系統治理，開展大規模國土綠化行動，加快水土流失和荒漠化、石漠化綜合治理，保護生物多樣性。

　　構建生態環境保護制度體系。科學把握生態文明建設的系統性、完整性及其內在規律，按照源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的思路，構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，健全國土空間開發、資源節約利用、環境污染治理、生態保護修復的體制機制，推動形成人與自然和諧共生、協調發展的新格局。

    二、堅持和鞏固黨的十八大以來生態文明體制改革取得的重大制度成果

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推動全面深化改革，加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，相繼出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，制定了40多項涉及生態文明建設的改革方案，修訂環境保護法，從總體目標、主要原則、重點任務、制度保障等方面對生態文明建設進行全面系統部署。

　　我國生態文明制度體系加快形成，已經建立起生態文明制度的“四梁八柱”，生態文明體制中源頭嚴防、過程嚴管、損害賠償、后果嚴懲等基礎性制度框架初步建立。

　　重大基礎性改革邁出重要步伐。自然資源資產產權制度改革積極推進，國土空間開發保護制度日益加強，制定自然資源統一確權登記、自然生態空間用途管制辦法，推進全民所有自然資源資產有償使用制度改革，開展空間規劃“多規合一”、國家公園體制等試點，推動劃定并落實生態保護紅線，建立起覆蓋全國的主體功能區制度。

　　環境治理體系改革縱深推進。中央環境保護督察制度建立，如利劍出鞘，一改以往環保督察“稻草人”形象。對省以下環保機構監測監察執法實行垂直管理，全面實行河長制、湖長制及控制污染物排放許可制，生態環境監測數據質量管理、排污許可、禁止洋垃圾入境等環境治理措施加快推進，開展按流域設置環境監管和行政執法機構試點，增強流域環境監管和行政執法合力，實現流域環境保護統一規劃、統一標準、統一防治、統一監測、統一執法。提高污染排放標準，強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。

　　資源總量管理和全面節約制度不斷強化。資源有償使用和生態補償制度持續推進，開展生態環境損害賠償制度試點。環境保護稅、綠色金融、碳排放交易等環保經濟政策制定和實施。

　　生態文明績效評價考核和責任追究制度基本建立。編制自然資源資產負債表，實行領導干部自然資源離任審計，嚴格執行生態環境損害責任終身追究制，落實環境保護“黨政同責”“一崗雙責”，推行生態環境保護公益訴訟。

　　生態環境管理體制改革獲重大突破。組建自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責；組建生態環境部，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管和行政執法職責。先后修訂了環境保護法、環境保護稅法、大氣污染防治法、水污染防治法，制定出臺核安全法等法律，法律制度不斷完善、更加嚴密。

　　這一系列制度建設，涵蓋了生態文明從源頭、過程到后果的全過程，包括環境治理、空間管制、資源節約等多個方面，具有很強的系統性、整體性、協同性和操作性，推動我國生態文明建設取得重大進展，生態環境保護發生了歷史性、轉折性、全局性變化。這些制度成果來之不易，經驗彌足珍貴，需要繼續堅持、不斷鞏固、持續深化。

    三、完善和發展生態文明制度體系的主要任務

　　黨的十九屆四中全會從實行最嚴格的生態環境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態保護和修復制度、嚴明生態環境保護責任制度4個方面，提出了堅持和完善生態文明制度體系的努力方向和重點任務。必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把思想和行動統一到黨中央決策部署上來，堅持改革創新，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，堅持系統集成、協同高效，推動生態文明制度更加成熟更加定型。要重點完善和發展好以下重要制度。

　　健全自然資源產權制度。這是加強生態環境保護、促進生態文明建設的一項重要的基礎性制度。黨的十八大以來，我國自然資源資產產權制度逐步建立，在促進自然資源節約集約利用和有效保護方面發揮了積極作用。但同時也還存在自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等問題，導致產權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化嚴重等問題，迫切需要進一步健全自然資源資產產權制度。落實《決定》要求，非常有必要在完善自然資源產權體系、落實產權主體、調查監測和確權登記、促進自然資源集約開發利用、健全監督管理體系等方面加大改革力度，創新體制機制。

　　加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度。這是整體謀劃國土空間開發保護格局，建立全國統一、權責清晰、科學高效的國土空間規劃體系的迫切要求。扎實有效推進國土空間規劃體系建設，要求全面落實黨中央重大決策部署，體現國家意志和國家發展規劃的戰略性，自上而下編制各級國土空間規劃，落實國家安全戰略、區域協調發展和主體功能區戰略，明確空間發展目標，優化城鎮格局、農業生產格局、生態保護格局，確定空間發展策略，高標準繪制全國國土空間開發保護“一張圖”，盡快將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融入國土空間規劃，真正實現“多規合一”，解決好各類規劃不銜接、不協調的問題。

　　完善綠色生產和消費的法律制度和政策導向。按照《決定》精神，構建包括法律、法規、標準、政策在內的綠色生產和消費制度體系，加快推行源頭減量、清潔生產、資源循環、末端治理的生產方式，推動形成資源節約、環境友好、生態安全的工業、農業、服務業體系，有效擴大綠色產品消費，倡導形成綠色生活行為，既是更加自覺地推動綠色低碳循環發展的內在要求，也是推動新時代我國經濟高質量發展的重要內容。需要統籌推進綠色生產和消費領域法律法規的立改廢釋工作，結合實際促進綠色生產和消費，鼓勵先行先試，做好經驗總結。著力完善能耗、水耗、地耗、污染物排放、環境質量等方面標準，完善綠色產業發展支持政策，完善市場化機制及配套政策，發展綠色金融，推進市場導向的綠色技術創新。

　　全面建立資源高效利用制度。人類對資源的開發利用既要考慮服務于當代人過上幸福生活，也要為子孫后代永續發展留下生存根基。改變傳統的“大量生產、大量消耗、大量排放”的生產模式和消費模式，把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內，使資源、生產、消費等要素相匹配相適應，用最少的資源環境代價取得最大的經濟社會效益，形成與大量占有自然空間、顯著消耗資源、嚴重惡化生態環境的傳統發展方式明顯不同的資源利用和生產生活方式，是我們黨既對當代人負責、又對子孫后代負責的體現。落實這一制度，需要樹立節約集約循環利用的資源觀，實行資源總量管理和全面節約制度，強化約束性指標管理，實行能源、水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，加快建立健全充分反映市場供求和資源稀缺程度，體現生態價值和環境損害成本的資源環境價格機制，促進資源節約和生態環境保護。

　　構建以國家公園為主體的自然保護地體系。主要目的是推動科學設置各類自然保護地，建立自然生態系統保護的新體制新機制新模式，建設健康穩定高效的自然生態系統，為維護國家生態安全和實現經濟社會可持續發展筑牢基石，為建設美麗中國奠定生態根基。重點工作有以下4項：一是按照自然生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，將自然保護地按生態價值和保護強度高低，依次分為國家公園、自然保護區、自然公園三類。二是理順各類自然保護地管理職能，按照生態系統重要程度，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三類，實行分級設立、分級管理。三是創新自然保護地建設發展機制，實現各產權主體共建保護地、共享資源收益，建立健全特許經營制度。四是強化自然保護地監測、評估、考核、執法、監督等，形成一整套體系完善、監管有力的監督管理制度。

　　健全生態環境監測和評價制度。我國從20世紀70年代起就開展了生態環境監測評價工作，但由于長期以來生態環境監測事權主要在地方，各地區監測數據指標不一致、技術力量參差不齊，使得數據的科學性、權威性難以保證，難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求。落實《決定》精神，需要緊緊圍繞生態文明建設要求，深化生態環境監測評價改革創新統一監測和評價技術標準規范，依法明確各方監測事權，建立部門間分工協作、有效配合的工作機制，統籌實施覆蓋環境質量、城鄉各類污染源、生態狀況的生態環境監測評價，加快構建陸海統籌、天地一體、上下協調、信息共享的生態環境監測網絡，客觀反映污染治理成效，強化對生態環境污染的成因分析、預測預報和風險評估。

　　落實中央生態環境保護督察制度。中央生態環境保護督察制度建立后，已完成第一輪并啟動第二輪督察，實現對31個省（區、市）的全覆蓋，及時發現并督促解決了各地區存在的大量生態環境問題，有效促進了各地生態環境質量的提升，得到人民群眾廣泛認可，取得了較好的工作效果。實踐證明，中央環境保護督察制度建得及時、用得有效，能夠推動各級黨委和政府層層壓實環保責任、形成自上而下和自下而上的環保合力，是一項經過實踐檢驗、行之有效的制度安排。推動中央生態環保督察不斷向縱深發展，需要拓展督察內容，從單方面的督察生態環保向促進經濟、社會發展與環境保護相協調延伸，指導督促加大省級生態環保督察力度，從著重糾正環保違法向糾正違法和提升守法能力相結合轉變，指導地方全面提高生態環境保護能力。

　　我們要堅決貫徹黨中央關于堅持和完善生態文明制度體系的戰略部署，在堅持鞏固、完善發展、遵守執行生態文明制度上持續用力、久久為功。已經出臺的要抓緊落實落地，實踐成熟的經驗做法要及時上升為制度、轉化為法律，補短板、強弱項，推進系統集成、協同高效，著力把制度優勢更好轉化為治理效能，為早日建成美麗中國而努力奮斗。