吳偉強，浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，連續(xù)十年帶領(lǐng)學(xué)生研究杭州交通擁堵問題。2013年下半年，浙江省政協(xié)副主席帶隊調(diào)研北京、上海、南京及浙江省內(nèi)各城市的治堵情況，吳偉強主筆撰寫了“城市交通擁堵整治工程實施情況”專項集體民主監(jiān)督總報告，從路網(wǎng)建設(shè)、公共交通、靜態(tài)交通、管理方法和社會參與等方面，提出“綜合施策、立體治堵”的方案，主張立足“疏導(dǎo)”整治擁堵。杭州限牌新政，與吳偉強之前治堵建議背道而馳。
在接受羊城晚報記者專訪時，吳偉強言談中充滿無奈。他說，限牌政策的出臺，就標志著杭州多年治堵的失敗；而如果把治堵寄托在限牌上，遲早還是要面對失敗。
1與其限牌，不如限行
羊城晚報：您如何評價杭州的限牌政策？
吳偉強：這次杭州限牌的目的，一是為了控制機動車尾氣排放量，二是為了限制機動車增長率。但事實上，《杭州市小客車總量調(diào)控管理暫行規(guī)定(征求意見稿)》中的諸多條文，與此目標并不完全一致。
首先，這次政策存在區(qū)域性溢出的負面效應(yīng)。杭州限牌政策涵蓋整個行政區(qū)域，包含五個縣市。但杭州郊縣的交通并未出現(xiàn)嚴重的擁堵，大氣質(zhì)量也未惡劣到需要控制機動車數(shù)量的程度。即便考慮到對郊縣車輛可能過多進入杭州中心城區(qū)造成的擁堵，也可以通過采取更嚴格的尾號限行措施加以調(diào)節(jié)。主城區(qū)的交通擁堵并未“擠出”到各郊縣，卻讓郊縣為擁堵的主城區(qū)承受代價，不盡合理。
其次，公共部門未起到垂范作用。杭州是國內(nèi)第六個實施限牌的城市，方案的設(shè)計也參照了國內(nèi)5個城市的實施細則，本應(yīng)更為優(yōu)化。杭州的方案，更接近天津和廣州的做法，但是比較這三個城市可見，天津規(guī)定機關(guān)、事業(yè)單位不得新增車輛，只能更新，廣州雖然規(guī)定機關(guān)、事業(yè)單位可新增車輛，但必須參加搖號或競價。杭州對于機關(guān)和事業(yè)單位的車輛指標則完全未納入機動車總量控制范圍。相比之下，杭州的方案極易招來政府機關(guān)和事業(yè)單位置身事外、自設(shè)特權(quán)之嫌。
此外，杭州的新政在機動車數(shù)量限制方法方面存在避漏洞現(xiàn)象，對傳統(tǒng)機動車排放量也未加控制。
羊城晚報：您是否贊成限牌？
吳偉強：作為研究者，我不會不看任何前提，簡單地“選邊站隊”，這不是科學(xué)的態(tài)度。不過，與其限牌，不如限行。這是全世界通行的做法，國外只有新加坡限牌。
2交通管理，五項原則
羊城晚報：但是限牌政策還是出臺了。
吳偉強：應(yīng)該做出一些反思和檢討。但是現(xiàn)在既然政策已經(jīng)落地，我還是盡我的力量，提出一些建議。市長對我遞交的報告也給了批示，表示要親自調(diào)研，說“要加快交通治堵一攬子方案、計劃的出臺和實施”。
我現(xiàn)在更加關(guān)注的是，“后限牌時代”該怎么辦。中國城市人口還在不斷集中，由于公交系統(tǒng)保障不力，私家車保有量持續(xù)上升，單單限牌無法改變這些基本情況。“后限牌時代”我們還是要回到起點，面對治堵，必須糾正之前出現(xiàn)的問題。
交通是個龐大的系統(tǒng)，任何一個因素出問題，都可能產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，治堵沒有“一招鮮”。最需要避免的傾向是：沉溺于限牌和限行所帶來的喘息機會，忘卻了科學(xué)化管理這一根本。
羊城晚報：理想狀態(tài)下，應(yīng)該如何管理交通？
吳偉強：應(yīng)該按照交通管理的五大基本原則來管理。第一是交通連續(xù)，紅綠燈、交通標志標識的設(shè)置、交警處罰措施都要以交通流順暢為優(yōu)先考慮對象；第二是流量均分，為了使交通流不過于集中在某一區(qū)域和時段，城市中心、副中心、衛(wèi)星城鎮(zhèn)等等，需要長期規(guī)劃；三是減量原則，盡量減少不必要的出行量；四是分離原則，讓不同車輛各行其道；五是優(yōu)先權(quán)原則，即有利于提升交通效率的政策措施優(yōu)先使用。
在我們國家，優(yōu)先權(quán)原則被濫用了。很多人認為“優(yōu)先權(quán)原則”就是公交優(yōu)先，其實不是。公交優(yōu)先，應(yīng)該在公交、私人交通均衡發(fā)展的前提下進行，不能一邊倒。杭州建了很多條公交專用道和BRT道路，但是現(xiàn)在杭州公交專用道所在的路口、停靠站，幾乎都成了擁堵點。這就是因為我們對優(yōu)先權(quán)的理解太僵化，BRT的布局也很單一、機械。
3效率低下，痼疾難消
羊城晚報：您覺得杭州的城市交通效率如何？
吳偉強：效率太低了。道路交通管理的基本要素是“人”、“車”、“路”。杭州在這幾個方面，都尚待改進和提升。
就道路系統(tǒng)而言，杭州的路網(wǎng)架構(gòu)不夠完整，交通廊道系統(tǒng)性缺失，公交走廊遠未建成，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)比例顛倒(支小路嚴重不足，而小區(qū)的封閉化管理又消解了支小路的功能)，道路同質(zhì)化嚴重。就道路交通組織與管理而言，違背交通管理基本原理的交通設(shè)施配置和管理方式或多或少的存在，比如信號燈、標志標識、隔離設(shè)施設(shè)置的合理性有待提高，智能交通系統(tǒng)的科學(xué)性有待加強。就“人”這一因素而言，交通管理者以及交通參與人的素質(zhì)也有待提高。
羊城晚報：有資料顯示杭州現(xiàn)在的公交分擔(dān)率是23%？
吳偉強：實際上地面公交車的實際分擔(dān)率不到20%。根據(jù)我們的測算，現(xiàn)在早晚高峰時段，杭州公交車的時速平均在9公里。去年省里下達的任務(wù)書里，要求公共交通分擔(dān)率提高到23%，于是為了達到這個數(shù)字，統(tǒng)計時就將本不被視為公交范疇的出租車計入公交范圍，把杭州7萬多輛公共自行車、出租車、旅游巴士以及新增的地鐵一號線的承載量一并計入。從這一做法也可以看出，在很多職能部門眼里，治堵目標更像是建設(shè)目標，而非效率目標。
其實，杭州的道路條件雖然存在問題，但并非“無藥可救”。比如，現(xiàn)在杭州平均每輛車所占道路長度和面積，比很多大城市好一倍以上。
具體說來，杭州治堵可以做的事情很多。比如信號燈，杭州大概是全國最密集的，運行方式卻最不科學(xué)，紅綠燈間隔24小時不變。而像上海等城市，燈號間隔會隨不同時段、不同車流量而調(diào)整。杭州還到處都是右轉(zhuǎn)箭頭信號燈，而根據(jù)德國專家的研究成果，把右轉(zhuǎn)信號燈拿掉，可以提升15%的交通運行效率。這個事情我大概向有關(guān)部門提了10年的意見，建議越來越細節(jié)化，甚至具體到改哪一個路口的信號燈。但是那么多年幾乎沒有改變。
對于杭州的交通情況，多年來，我?guī)е鴮W(xué)生做過很多調(diào)研。我們騎著自行車一個個路口去數(shù)，統(tǒng)計過杭州一共有多少斷頭路，一個路口的一個燈次可以通過多少車輛，行人過馬路的速度是多少。我們也測算過，杭州現(xiàn)在每輛車有0.4個停車位，而1/3的地下停車位經(jīng)常閑置，導(dǎo)致到處有馬路上占道停車現(xiàn)象。我們針對這些問題畫過地圖，寫過報告，提過建議，但基本都石沉大海。口頭上很多部門領(lǐng)導(dǎo)都承認我們的建議有道理，但還是一成不變。
4決策過程，應(yīng)該開放
羊城晚報：杭州這次限牌政策實施很突然，市民意見很大。
吳偉強：對于這一公共政策的信息披露，我不認為政府“先不斷辟謠，再突然襲擊”。市民和媒體之所以得出這樣的結(jié)論，原因有二：一是職能部門和市政府的非對稱性。職能部門負責(zé)人或內(nèi)部相關(guān)人員發(fā)表個人觀點，容易讓人誤以為代表政府立場；第二是對信息解讀的非對稱性。“至今沒收到限牌的決定，也沒做過相關(guān)的研究”，由于發(fā)言者的身份特殊，很容易讓市民誤認為是對限牌的一種否定。因此，政府必須完善新聞發(fā)言人制度，以單一的口徑發(fā)布信息。
羊城晚報：很多人質(zhì)疑新政沒有市民參與。您有受邀提供建議么？
吳偉強：沒有。城市交通管理的決策，涉及每個市民的利益，屬于重要的公共政策，應(yīng)堅持開放性原則，讓市民積極參與決策過程中。我認為，具有高度敏感性的公共政策，在決策過程中，以一個比較長的時間，正面導(dǎo)向，讓民眾提前自覺融入到?jīng)Q策價值趨向中，是一個比較好的方法。這樣，決策實施的過程中，也會形成合力。
實際上，我們有些管理部門，自己決策，自己實施，自己管理，自己評價。我?guī)ьI(lǐng)學(xué)生做過一項問卷調(diào)查，92%的居民認為交通擁堵狀況可以改進，但58%的居民認為，提意見沒用。管理部門內(nèi)部的一些領(lǐng)導(dǎo)認為，這是我的領(lǐng)地，你不要插手。杭州的交通擁堵，很大程度上是人為的。
5提高效率，治堵之本
羊城晚報：您覺得城市交通效率低的癥結(jié)何在？
吳偉強：很多事情一個部門做不了。城市交通管理，涉及15個部門，主要由5個部門處理，包括建設(shè)、規(guī)劃、城管、交警等等。交警的口號是：有序、科學(xué)，他們把這些執(zhí)行得太格式化了。為了有序，去年杭州狠抓行人違法，狠抓路口300米嚴管區(qū)不許變道，多數(shù)市民認為這樣管理的目的是處罰，而不是為了讓交通更順暢。馬路上的隔離帶，拆了建、建了拆，沒完沒了。市民對馬路設(shè)置隔離護欄的不滿意度排第一位，高達70.2%。杭州這樣的城市(常住人口約1100多萬)，太依賴平面交通，全城天橋一共25個，立體交通路口不到50個。根據(jù)世界慣例，100萬人口以上的大城市，緩解交通擁堵的良好方法是發(fā)展地鐵系統(tǒng)，而杭州目前建成的只有50公里的1號線，形成有效的地鐵系統(tǒng)還有待時日。
我覺得還是要說到體制問題。而體制問題的核心，還是利益問題。第一是考核指標，有些管理部門認為，提升交通效率后，可能會造成危險。發(fā)生一些事故以后(2009年前后杭州連續(xù)出現(xiàn)多起富家子弟撞死行人案，備受輿論關(guān)注)，他們把安全考核放在第一位，從來不考核效率。第二是部門利益，不排除有些部門在發(fā)“擁堵財”，到處是隔離帶、指示牌、信號燈，熱衷于搞建設(shè)。
羊城晚報：城市治堵是技術(shù)問題還是管理問題？
吳偉強：我覺得很郁悶的事情是，我們講了10年，有些東西是隨手可以改的，為什么都不改，最后使得杭州要限牌。如果以上我們講的這些問題不解決，限牌也沒用，限牌也可能成為進一步擁堵的催化劑。所以擁堵問題，其實是體制問題、利益問題。有關(guān)部門愿不愿意遵循科學(xué)原理？每天做著同樣的事情卻希望帶來不同的結(jié)果，這就是我們的現(xiàn)狀，叫不醒裝睡的人。
中國的城市交通管理，需要做的事情有很多。第一，遵循交通管理基本原理，任何違背常理的行為都要付出代價；第二，糾錯，把明顯的錯誤先改過來；第三，考核指標必須把效率放在重要位置；第四，摒棄利益的紛擾；第五，建立良好的管理體制。這些方面做好以后，接下來才是技術(shù)問題。技術(shù)問題根本不是核心問題。（羊城晚報）
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